一、制定背景

 

原《鹽邊縣政府投資項目管理暫行辦法》（鹽邊府發〔2015〕48號）已于2017年有效期滿失效，為充分發揮政府投資作用，提高政府投資效益，規范政府投資行為，激發社會投資活力，結合我縣實際，制定了《鹽邊縣政府投資項目決策和審批管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。

 

二、制定依據

《政府投資條例》(國務院令第712號)。

《四川省政府投資管理辦法》（川府規〔2022〕5號）。

《攀枝花市人民政府辦公室關于嚴格政府投資工程項目監督管理六條措施》（攀辦發〔2018〕125號）。

《鹽邊縣重大經濟事項決策實施細則（試行）》（鹽邊委辦發〔2023〕1號）等法律法規及文件規定。

三、對《辦法》的專題解讀

（一）關于“項目決策”方面

1.政府投資項目定義。《辦法》第二條、第五條規定“本辦法所稱政府投資，是指使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動，包括新建、擴建、改建、技術改造等”“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”。直接投資，可理解為政府撥款投入，其形成的資產屬于國有資產；直接投資適用于非經營性項目。資本金注入，指的是將政府投資資金作為項目的資本金，投資形成的股權屬于國有股權，由有關機構依法履行出資人職能，主要針對經營性項目。直接投資和資本金注入方式的項目，是政府直接作為投資人、建成后有關資產和產權歸屬國家的項目，因此需要履行嚴格的政府決策程序，即審批制。

2.政府投資項目的審批程序。《辦法》第五條規定“項目單位或項目業主（以下統稱項目單位）應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報縣發展改革局或者政府賦予項目審批權的其他部門（以下統稱審批部門）審批”。因此政府投資項目的前期工作分為建議書、可研、初設三個階段。

《辦法》第十三條根據總投資大小對100萬元（含）以下、100萬元—500萬元（含）、500萬元以上的項目涉及的審批程序作了明確。同時對簡單或特殊的項目做了精簡程序的規定，《辦法》第十四條規定“對下列政府投資項目，可以簡化報批文件和審批程序：（一）對納入本級及以上人民政府審定的國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃、專項規劃、區域規劃范圍的政府投資項目，可以直接審批可行性研究報告（代項目建議書）；（二）對建設內容單一、總投資1000萬元以下、技術方案簡單的項目和房屋建筑類改擴建項目，可以直接審批初步設計（代項目建議書、可行性研究報告），初步設計（代項目建議書、可行性研究報告）應包含項目建設必要性和可行性的內容；（三）為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目，可以在直接審批初步設計（代項目建議書、可行性研究報告）的基礎上，通過集中會審等方式并聯辦理審批手續；（四）對重大項目，可以提前開展區域評估、項目預審、代辦服務、施工準備，推進極速審批、快速開工；（五）國家、省對簡化報批文件和審批程序另有規定的，從其規定。”

3.項目決策過程中，項目單位的義務和責任。《辦法》第六條規定，項目單位應當加強政府投資項目的前期工作，保證前期工作的深度達到規定的要求，并對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。因此強調了要各負其責，項目單位主觀原因出問題的，要承擔相應責任。

4.項目審批中的審查重點。《辦法》中第六條對項目建議書、可行性研究報告、初步設計做了詳細的要求。《辦法》中第八條對規范審批作出了詳細規定。一是對項目建議書的審查，項目建議書階段主要解決“要不要干”的問題，因此各部門對項目建議書的審查，要結合有關政策重點審查項目建議書提出的項目建設必要性。二是對可行性研究報告的審查，可行性研究階段主要解決“能不能干”的問題，因此各部門在審查可行性研究報告時，要重點審查可行性研究報告分析的項目技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況。三是對初步設計的審查，初步設計階段主要是解決“怎么干、花多少錢干”的問題，因此各部門要對初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求進行把關。

5.項目決策中的特別規定。一方面為了促進科學決策、民主決策，《辦法》第十條規定“對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目，審批部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上，履行集體決策程序作出決定。可能對市場競爭狀況造成較大影響的，應進行公平競爭審查”。中介服務機構評估，指的是重大項目應堅持“先評估后決策”的原則，比如國家發展改革委制訂了《投資咨詢評估管理辦法》，審批政府投資項目之前必須經過工程咨詢機構評估，評估機構引入競爭機制。公眾參與，指的是涉及或影響公共利益的項目應當廣泛吸收公眾意見。專家評議，指的是要發揮專家在政府投資項目決策中的作用。風險評估，指的是對項目可能產生的社會風險進行識別、論證和防范。

6.項目的決策機制。《辦法》中第十五條規定：政府投資項目的審批、核準應經項目專題會議或縣政府常務會議研究確定。包括但不限于：項目名稱、項目業主、項目負責人、日常監管單位及責任人、建設地點、主要建設內容及規模、項目總投資及資金來源、建設年限、建設模式等。按以下標準執行：（一）項目總投資500萬元以下的，由項目單位分管縣領導牽頭組織項目單位、項目單位主管部門、項目行業主管部門、縣發展改革局、縣財政局以及其他有關部門專題研究確定后審批、核準；（二）項目總投資500萬元（含）以上的，報縣政府常務會議研究確定后審批、核準；（三）單項上級補助資金統籌用于多個項目的，根據上級補助資金總額，按上述標準執行。

（二）關于“資金管理”方面

1.關于“統籌安排”的要求，《辦法》注重銜接平衡各類政府投資資金并統籌安排使用，主要是為了防止不同部門、不同專項的資金之間出現重復安排或空白盲區的問題。《辦法》中第四條規定“政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則。應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策，結合財政收支狀況，統籌安排使用政府投資資金的項目，規范使用各類政府投資資金。”

2.關于如何控制和節約政府投資資金，《辦法》從嚴格管理和嚴肅問責兩個角度加強剛性約束。嚴格管理主要體現在嚴格核定概算和加強調概限制上。一是《辦法》中第八條規定，初步設計審批和概算核定時，要重點審查“初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求”。二是《辦法》中第十二條規定“審批部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的，項目單位應當向審批部門報告。審批部門需對概算超過估算的原因進行分析，可以要求項目單位重新按照可研批復優化初步設計，或重新編制報送可行性研究報告”。其中“可以要求重新報送”并不意味著“也可以不要求重新報送”，概算較大幅度超過了估算，原因主要就是兩種情況，第一種情況是初步設計不合理、不合規，也就是在初步設計時擅自擴大了建設內容或提高了建設標準；第二種情況是可行性研究不充分、不深入，對一些情況和因素沒有考慮周全，導致估算不能滿足建設需要。對于第一種情況，應當不予批準其概算，并要求項目單位重新按照可研批復進行初步設計并提出合理概算；對于第二種情況，可以要求項目單位重新編制和報送可行性研究報告。三是《辦法》中第十九條規定“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。”特別注意第二十條規定“對于未經批準實施的工程變更原則上不予認定。未經批準的工程變更內容，不得進行財政評審，不得辦理結（決）算”。也就是說，概算一經核定，一般不得突破，項目建設過程中更不能擅自變更，各單位未經批準擅自實施的增量內容不予認定。為了保證政府投資資金的安全、節約，《辦法》規定了嚴肅問責的條款。《辦法》中第二十一條規定“因責任過錯導致工程變更，造成損失浪費、不合理工程增量的，應查找原因并追究責任方責任”本條后續還對參建五方責任主體及項目單位行業主管部門未履行項目管理責任和監督責任處理作出規定。同時《辦法》中第二十四條規定“工程變更后總費用超過投資概算且不符合第十九條規定情形的應視為項目違規超概。項目違規超概的處理按照《嚴格政府投資工程項目監督管理六條措施》（攀辦發〔2018〕125號）規定執行”。

（三）關于“項目實施”方面

1.開工條件。《辦法》中第十七條規定“政府投資項目開工建設，應當符合有關法律、行政法規規定的建設條件；不符合規定的建設條件的，不得開工建設。國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目，按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設。”關于“有關法律、行政法規規定的建設條件”，指的是政府投資項目和其他投資項目一樣，應當辦理有關法律法規規定的許可、備案手續、包括用地、規劃、施工許可和工程質量備案、招標程序和勘察、設計、施工、監理、材料設備采購等合同的簽署，以及按照國家工程質量、安全生產等方面的規定，完成施工前的施工圖會審、技術交底等施工現場管理。

2.項目變更。重點要區分是在前期工作階段還是項目建設階段產生的變更，前期工作階段，《辦法》中第十八條規定“政府投資項目應當按照審批部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施，有下列情形之一的，應當按照規定的程序報原審批部門審批。（一）建設地點發生變更的；（二）項目總投資變化10%及以上的；（三）建設規模、建設內容發生較大變化的；（四）項目可能對經濟、社會、環境等產生重大不利影響的；（五）需要對原審批文件所批復的內容進行調整的其他重大情形”。項目建設階段，《辦法》第二十條規定“政府投資項目建設過程中產生的工程變更，應按照‘先報批、后設計、再施工’的原則，由審批部門組織財政、行業主管部門、各方建設責任主體對工程變更的真實性、必要性、可行性、效益性等方面進行審查，提出處理意見，按程序報批后實施”對項目變更調整作了規定，并在《辦法》第二十二條對工程變更后總費用未超過投資概算的工程增量明確執行標準，《辦法》第二十三條對工程變更后總費用超過投資概算且符合第十九條規定情形作細化規定，《辦法》第二十四條對工程變更后總費用超過投資概算且不符合第十九條規定情形作出規定。

3.概算調整。《辦法》中第十九條規定“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算”。本條是對投資概算控制的規定，明確了投資概算“不超是原則、調整是例外、超概需批準”的基本要求。《辦法》中第二十三條工程變更后總費用超過投資概算且符合《辦法》第十九條規定情形作出調整規定。工程變更后總費用超過投資概算且不符合《辦法》第十九條規定情形的應視為項目違規超概。

4.工期管理。《辦法》中第二十五條規定“政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期，任何單位和個人不得非法干預。”本條規定包含兩層含義，一是對合理確定的建設工期，為了保障工程質量，不能出于政績考慮或者為了節約成本而趕工期。二是為了確保發揮預期工程效益，建設單位獲得投資后不能停建緩建或者消極拖延。

5.項目建成。《辦法》中第二十六條規定“政府投資項目建成后，房屋建筑和市政基礎設施項目應當按照聯合驗收的規定程序和時限完成竣工驗收，其他領域項目按照國家和省有關規定的程序和時限完成竣工驗收”。

《辦法》中第二十七條明確竣工驗收包括項目竣工驗收和專業驗收、配套驗收。項目竣工驗收是指對項目建成后能否達到預期和批準的工程功能進行的驗收，專業驗收是指對消防、規劃、環保、人防、氣象、國家安全等方面是否達到規定標準進行的驗收。配套驗收是指對供水、供熱、排水、燃氣、電力、通信等工程配套是否達到規定要求進行的驗收。

《辦法》中第二十七條規定“項目竣工驗收由項目單位在項目建設滿足相應驗收條件后，報請審批部門，由審批部門組織勘察、設計、施工、監理單位以及項目單位、項目單位主管部門、項目行業主管部門、財政部門、其他特定驗收部門等項目建設有關單位共同實施”。因此項目竣工驗收應是由審批部門組織，驗收內容通常包括審批執行情況、投資情況、建設內容、建設規模、目標完成情況等。政府投資項目竣工驗收通常在項目全部完成并滿足一定運行條件后組織，因此應當在專業驗收和配套驗收之后進行。重大能源、交通、水利、農業、林業等項目，竣工驗收另有規定的，從其規定。

（四）關于“監督管理”方面

《辦法》中第二十七條規定“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門，應當加強政府投資項目事中事后監管，采取在線監測、現場核查、督導評估等方式，對項目實施、資金使用等情況開展日常調度和監督檢查，重大情況及時向縣政府報告。各監督管理責任單位在政府投資項目開工、建設、竣工三個階段至少各開展1次現場核查，對投資規模較大的項目適當增加到現場的頻次。項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工驗收的基本信息”。其中“在線監測”是指通過投資項目在線審批監管平臺開展在線監管，投資項目在線審批監管平臺是對各類投資項目的執法監管系統。現場核查，是指根據在線監測和其他渠道掌握的問題線索，開展“雙隨機、一公開”等方式的現場檢查。

 

四、解讀單位和聯系人

本管理辦法由鹽邊縣發展和改革局負責解讀。聯系人：王簫，聯系電話：0812—3161481。

鹽邊縣人民政府關于印發《鹽邊縣政府投資項目決策和審批管理辦法（試行）》的通知